Subvențiile devin tot mai importante în Uniunea Europeană. Marea provocare este păstrarea echilibrului dintre statele membre

Europa încearcă să-și protejeze industria într-un context global tot mai dur.
Concurența Chinei, costurile mari la energie și presiunea decarbonizării schimbă regulile jocului.
În același timp, țările mai bogate pot oferi sprijin mai mare propriilor companii.
Pentru Bruxelles, provocarea este să apere competitivitatea fără să slăbească piața unică.

O industrie care cere sprijin

Pentru Gunnar Groebler, directorul executiv al companiei germane de oțel Salzgitter, reducerea emisiilor de carbon este ca un pod: scump de construit, imposibil de traversat fără sprijin și periculos de abandonat la jumătatea drumului. „Am pășit pe acest pod, iar în unele cazuri am fost chiar împinși pe el”, afirmă Groebler, explicând de ce crede că firma sa are nevoie de partea ei din zecile de miliarde de euro acordate anual ca ajutoare de stat de guvernele UE. „Dar acum trebuie să ne asigurăm că podul nu se prăbușește brusc undeva și nu ne lasă blocați în gol  trebuie să ajungem, de fapt, pe partea cealaltă.” În întreaga Europă, tot mai multe companii susțin același argument.

Bruxellesul relaxează regulile

Industria europeană, care s-a obișnuit cu ajutorul guvernamental în timpul pandemiei și al crizei energetice declanșate de atacul Rusiei asupra Ucrainei, se temea deja de concurența importurilor chineze subvenționate. Acum, războiul din Iran a lăsat facturile la energie la mila evenimentelor geopolitice, iar companiile caută ajutor. Ca răspuns, Comisia Europeană și-a relaxat regimul privind ajutoarele de stat regulile menite să împiedice subvențiile să ofere companiilor avantaje incorecte pentru a permite guvernelor din Europa să extindă subvențiile. Pe măsură ce blocul încearcă să-și redreseze competitivitatea rămasă în urmă, multe țări nu se mai întreabă dacă ar trebui să intervină, ci cum și cât.

O tendință aflată în creștere

În 2024, cel mai recent an pentru care există date disponibile, statele membre ale UE au cheltuit împreună 168,23 miliarde de euro  puțin sub 1% din PIB-ul total al blocului  pentru subvenții pe care Comisia le-a considerat permise potrivit regulilor UE. Bruxellesul recunoaște că tendința pe termen lung a fost ascendentă  ajutoarele de stat totale au crescut cu aproximativ jumătate din 2014 până în 2019, chiar înainte de saltul din perioada Covid. Deși au scăzut după criză, nu au revenit încă la nivelurile de dinaintea pandemiei. Întrebarea este dacă vor fi autorizate niveluri și mai mari de ajutor de stat, ce state și industrii vor fi favorizate și dacă UE devine o economie mai dirijistă, în care banii publici sunt tratați nu ca o soluție de ultimă instanță, ci ca un instrument de strategie industrială.

Politica de urgență devine strategie

„Ceea ce a început ca instrumente de urgență devine acum un cadru mai permanent de politică industrială, care recunoaște nevoia unui sprijin mai puternic din partea statului într-o lume multipolară”, declară Aleksander Tombiński, partener la Clifford Chance. Unii susțin că o trecere către mai multe subvenții este vitală pentru supraviețuirea industriilor europene, invocând ajutorul masiv de stat acordat de China industriilor sale. Ei avertizează că, dacă Europa rămâne prea puristă, riscă să piardă industrii strategice în fața Chinei și a SUA, care folosesc deja subvențiile mult mai agresiv. Președintele francez Emmanuel Macron a cerut în mod repetat Bruxellesului să intensifice ajutoarele pe care le permite, argumentând că Europa este singurul „loc în care nu ne protejăm actorii interni”.

Ajutoarele de stat pot afecta echilibrul european

Alții se tem că subvențiile vor distorsiona concurența chiar în interiorul UE, favorizând Germania și Franța, cei mai mari jucători ai blocului, în detrimentul țărilor mai mici, susținând totodată companii neperformante și risipind banii contribuabililor.

„Când capacitatea de a acorda ajutoare de stat variază mult între statele membre, există riscul fragmentării pieței și al distorsionării deciziilor de investiții”, precizează Hans Sohlström, CEO-ul companiei nordice de silvicultură Stora Enso.

Teama exprimată de el este că, asemenea altor economii mai mari, Berlinul va putea cheltui mai mult decât alte state membre în favoarea propriilor campioni naționali, fragmentând piața unică a UE din interior.

Țările bogate pot atrage investițiile

„În unele țări poți obține între 40% și 60% din costurile proiectului subvenționate prin granturi sau ajutor guvernamental, iar acestea sunt aprobate la Bruxelles”, susține Henrik Henriksson, directorul executiv al producătorului de oțel verde Stegra. El adaugă că în țara de origine a companiei sale, Suedia, „așa ceva este nemaiauzit”. În schimb, Stegra a primit doar 5% din costurile sale de cheltuieli de capital sub formă de subvenții fie de la Stockholm, fie de la UE, consideră el. „Există riscul să periclităm situația și să orientăm investițiile către țările care au cele mai mari și cele mai puternice bilanțuri”, adaugă Henriksson. Nici nu este toată lumea convinsă că majorarea nivelului ajutoarelor de stat din Europa este răspunsul potrivit la subvențiile existente în țări precum China și SUA.

Tommaso Valletti, fost economist-șef la direcția de concurență a Comisiei, acum la Imperial College London, susține că imitarea altor puteri nu este strategia corectă pentru UE. „Avantajul comparativ al UE este dimensiunea și deschiderea pieței sale”, declară Valletti. „Dacă subminezi asta prin subvenții fragmentate, renunți la singurul lucru pe care SUA și China nu îl pot reproduce.”

Vechea doctrină europeană

Timp de decenii, doctrina UE privind ajutoarele de stat a fost simplă: mai puține și mai bune. Subvențiile erau un rău necesar, tolerate doar pentru a corecta eșecuri clare ale pieței și supravegheate strict de puternicul departament de concurență al UE. Înclinarea pieței unice astfel încât capitalele cu buzunare financiare mai adânci să-și poată susține propriii campioni naționali era, în teorie, interzisă. Începând cu Covid-19, o serie de șocuri asupra bazei industriale a Europei a schimbat totul. Regulile temporare ale UE au oferit guvernelor mai multă libertate pentru a sprijini companiile să treacă prin pandemie și prin criza energetică din 2022, ducând la sume uriașe de ajutor de stat pentru salvarea economiei aflate în dificultate a blocului.

Statul revine în economie

Aceste crize au coincis cu schimbări mai ample către un statism mai pronunțat atât în China, cât și în SUA. Concurența tot mai mare din partea companiilor chineze puternic subvenționate a determinat unele firme europene să ceară o abordare mai intervenționistă din partea guvernelor lor. Între timp, creditele fiscale generoase din America, în cadrul Inflation Reduction Act din 2022, au provocat o reevaluare dură în Europa, unde multe guverne s-au simțit obligate să răspundă subvențiilor masive și prevederilor Buy America menite să promoveze tranziția verde. Franța, patria dirijismului, a profitat de ocazie pentru a face presiuni în favoarea unor restricții mai relaxate asupra subvențiilor ca parte a unei politici industriale active, în special pentru atingerea obiectivelor climatice ale blocului.

Europa își schimbă abordarea

Oficialii UE susțin că regimul de subvenții al blocului rămâne țintit și limitat și că, spre deosebire de China, nu a deschis larg porțile ajutorului. Dar mulți spun că, într-o lume caracterizată de provocări economice și competiție între marile puteri, abordarea de bază a Europei față de subvenții s-a schimbat. „Nu mai discutăm dacă ajutorul de stat este medicamentul potrivit, în ciuda întrebărilor pe care le ridică despre condiții de concurență echitabile și despre concurență incorectă”, afirmă un diplomat UE de rang înalt.

Germania deține cea mai mare putere

Puțin sub un sfert din toate ajutoarele de stat ale UE cheltuite în 2024 au fost distribuite de Germania, cea mai mare economie a blocului. Cifra este explicată parțial prin dimensiunea economică a țării, dar și prin amploarea influenței sale la Bruxelles și prin lovitura economică suferită de baza sa industrială când energia rusească ieftină a dispărut. Câteva economii mai mici, precum Ungaria și România, alocă o pondere mai mare din PIB-ul lor ajutoarelor de stat. Dar, în termeni nominali, nu pot egala puterea de foc a Berlinului, un dezechilibru care provoacă neliniște în capitalele mai mici și mai puțin bogate. Deoarece sprijinul acestor țări este mai modest ca valoare nominală, „ele nu beneficiază de același efect de levier: intervențiile la scară largă generează câștiguri economice corespunzător mai mari”, a declarat Tombiński de la Clifford Chance.

Noul cadru european

Când a prezentat noul cadru privind ajutoarele de stat pentru atenuarea efectului economic al războiului din Iran, șefa concurenței din UE, Teresa Ribera, a susținut că acesta va permite blocului „să acorde ajutor de stat pentru reducerea efectelor negative imediate asupra celor mai expuse companii europene, păstrând în același timp condiții de concurență echitabile”.

CEO-ul suedez, Dan Henrikson, susține că un factor important este „care țări sunt susținătoare”  cu alte cuvinte, care oferă mai multe subvenții atunci când compania sa decide unde să investească. Grupul său Stegra a analizat amplasamente în Portugalia, care are resurse regenerabile mai bune, dar o capacitate mai redusă de a acorda subvenții, dar și în Franța, care poate oferi mult mai mult sprijin de stat.

Piața unică devine vulnerabilă în fața subvențiilor

Henriksson descrie dezechilibrele dintre nivelurile subvențiilor din diferite state membre ca fiind „puțin un joc cu focul”, atunci când piața unică „este unul dintre cele mai puternice instrumente” pe care UE le are pentru a concura la nivel global. Țările europene mai liberale din punct de vedere economic  precum Olanda și statele nordice  susțin că, în locul subvențiilor, blocul ar trebui să se concentreze pe competitivitatea fundamentală, prin integrarea pieței unice și consolidarea elementelor de bază, precum infrastructura sau competențele lucrătorilor. „Regulile relaxate privind ajutorul de stat fragmentează propriul teren de joc al Europei, deoarece țările cu bilanțuri mai mari profită cel mai mult”, afirmă un diplomat UE. „Competitivitatea pe termen lung nu poate fi construită pe competiția subvențiilor între statele membre.”

Costurile energiei reaprind disputa subvențiilor 

Nicăieri nu sunt mai clare tensiunile Europei privind ajutoarele de stat decât în sectorul energetic. Între sfârșitul lui 2021 și mijlocul lui 2023, țările UE au cheltuit aproximativ 540 de miliarde de euro pentru subvenționarea prețurilor la energie, ca să protejeze consumatorii de șocurile de preț după invazia pe scară largă a Ucrainei de către Rusia și să amortizeze costurile în creștere pentru industriile energointensive.

Din acest total, 158 de miliarde de euro au revenit Germaniei, a cărei industrie depindea puternic de livrările de gaz rusesc. În urma șocului energetic provocat de Ucraina, Bruxellesul a relaxat și regulile privind ajutoarele de stat pentru restul deceniului, pentru a permite guvernelor să subvenționeze tehnologiile curate și decarbonizarea industrială.

Subvențiile devin răspunsul standard

Unii se tem că subvențiile mai mari, mai degrabă decât reformele de piață, au devenit răspunsul standard al guvernelor la crize. „Aceste crize vor continua să apară din motive diferite, dar fiecare criză este tratată ca un act divin unic”, spune Heather Grabbe, cercetător senior la think-tank-ul economic Bruegel din Bruxelles.

Ea susține că subvențiile Germaniei, de exemplu, sprijină actorii industriali consacrați, în loc să stimuleze decarbonizarea și schimbarea structurală necesare pentru a face față crizelor viitoare: „Ele nu doar protejează consumatorii de prețurile combustibililor, ci și de realitatea geopolitică.” Alții observă că niveluri atât de ridicate ale subvențiilor devin un mod de viață. „Ceea ce pare temporar pare, de fapt, mai permanent decât credeam”, precizează Victor van Hoorn, directorul grupului industrial Cleantech for Europe.

Companiile cer protecție globală

Aceste argumente nu conving toate companiile care simt presiunea mai ales în cele mai mari state membre ale UE. Unii directori susțin că Europa are nevoie de ajutor de stat nu doar pentru a se proteja de șocurile energetice, ci și pentru a apăra industria continentului împotriva concurenței globale subvenționate  în special pentru a proteja producția ecologică de fabricarea mai ieftină din alte părți.

Ei vor ca Comisia să autorizeze nu doar cheltuielile de capital, ci și subvenții pentru costurile operaționale, mai ales pentru companiile care încearcă să concureze cu vasta industrie chineză a energiei regenerabile. Doctrina obișnuită a Comisiei este că disciplina pieței ar trebui să decidă dacă firmele cu costuri operaționale mai mari trebuie să supraviețuiască.

Concurența cu China schimbă calculele

„Ce se întâmplă dacă urmarea logică este că ajungi să ai 80% din piață aprovizionată de jucători chinezi din afara Europei?” afirmă Van Hoorn de la Cleantech. „Acesta nu este un răspuns acceptabil în zilele noastre.” Germania își intensifică subvențiile pentru sectorul industrial. Chiar luna aceasta, Industriestrompreis, o schemă temporară de sprijin pentru companiile energointensive, a intrat în vigoare, spre nemulțumirea companiilor din alte state europene. Dar CEO-ul Salzgitter, Groebler, a cărui companie a beneficiat de această politică, o numește o „măsură temporară sensibilă, corectă și importantă” pentru transformarea unei industrii care deja „suferă din cauza costurilor necompetitive ale energiei”.

Sprijinul țintit este cerut tot mai des

Cursa globală tot mai intensă a subvențiilor a determinat și companiile europene să ceară ajutor guvernamental pentru a evita să piardă teren  chiar dacă multe sunt prudente în a-și face publică nevoia de sprijin de stat. Evangelos Mytilineos, președintele Metlen, o companie industrială grecească, salută „sprijinul țintit” ca pe „un pas binevenit în direcția corectă” pentru a ajuta companiile să suporte costurile prețurilor ridicate la electricitate și ale sistemului UE de comercializare a certificatelor de emisii. Politicienii din Paris, Berlin și din alte părți susțin că politica blocului privind ajutoarele de stat trebuie să se adapteze la o nouă eră a rivalității geopolitice strategice, în care competitorii străini beneficiază nu doar de sprijin masiv din partea statului, ci și de energie mai ieftină și cerere protejată.

Europa riscă să copieze modelul Chinei

Fostul președinte al Băncii Centrale Europene, Mario Draghi, a cerut, de asemenea, investiții de sute de miliarde de euro, mare parte prin sectorul public, pentru a combate riscul pe care grupurile chineze puternic subvenționate îl reprezintă pentru industria europeană. Dar unii susțin că, în încercarea de a-și reduce dependența de China, continentul riscă să adopte o poziție etatistă care seamănă mai mult cu abordarea Beijingului decât cu politica tradițională a Europei. Și mulți actori de la Bruxelles se tem că această combinație între influența Germaniei în UE sub cancelarul Friedrich Merz și amploarea subvențiilor țării va crea, în cele din urmă, probleme pentru economia continentului și industriile sale. „Dacă Germania subvenționează o centrală electrică în loc să-și rezolve piața energiei, asta are consecințe”, precizează un diplomat UE de rang înalt. „Dar îți poți imagina un alt lider spunându-i asta lui Merz?”

În final, dezbaterea despre ajutoarele de stat arată dilema dificilă în care se află Uniunea Europeană. Pe de o parte, industria europeană are nevoie de sprijin pentru a face față concurenței globale, costurilor ridicate și tranziției verzi. Pe de altă parte, subvențiile riscă să avantajeze statele mai bogate și să slăbească piața unică. Pentru Bruxelles, provocarea va fi să găsească un echilibru între protejarea economiei europene și păstrarea unei competiții corecte între statele membre, conform Financial Times.